SUMARIO:
1- Los actos administrativos. Revocación en sentido amplio y restringido.
2- La revocación por razón de conveniencia u oportunidad y por cambio de criterio en la aplicación de la ley.
3- Tres opiniones de doctrinarios.
4- Principios rectores para la revocación.
5- Esquema de la revocabilidad según Villagra Maffiodo.
6- Actos reglamentarios.
7- Actos individuales reglados. Casos.
8- Actos individuales discrecionales. Casos.
9- Otras variantes relativas a la revocabilidad.
10-Caducidad.
1- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: REVOCACIÓN EN SENTIDO AMPLIO Y EN SENTIDO ESTRICTO.
La revocación de los actos administrativos regulares, constituyen una retractación de una actuación regular, ajustada a derecho, por la que se deja sin efectos aquel determinado acto jurídico válido.
La revocación de los actos administrativos, puede ser hecha en sentido amplio como en sentido estricto o restringido.
1.1 Revocación del acto administrativo (en sentido amplio): Es el retiro o la cancelación total o parcial de los efectos del acto administrativo regular reglamentaria o individualmente, por su naturaleza regular o irregular, eventualmente.
1.2 Revocación del acto administrativo (en sentido restringido o estricto): Es la cancelación total o parcial de los efectos del acto administrativo, por razones diferentes: por ejemplo, por casos de conveniencia u oportunidad sobrevinientes, o también por cambio de criterio (sin que el acto administrativo sea en sí, precisamente irregular).
Los casos de revocación de los actos administrativos más habituales y conocidos son:
- DECLARACIÓN DE NULIDAD. Es la revocación del acto administrativo irregular nulo ("ex tunc").
- ANULACIÓN. Es la revocación del acto irregular por anulable ("ex nunc").
- DEROGACIÓN. Es la revocación del acto reglamentario o la ley.
- ABROGACIÓN. Es la revocación parcial del acto reglamentario o la ley.
- FACULTAD REGLAMENTARIA. Es la derogación o modificación por su mismo órgano originario.
2. REVOCACIÓN POR RAZÓN DE CONVENIENCIA U OPORTUNIDAD Y POR CAMBIO DE CRITERIO EN LA APLICACIÓN DE LA LEY.
El principal inconveniente, se trataría, pues, saber si el acto administrativo, una vez que cause estado en la instancia administrativa y en la judicial, puede ser o no revocado luego (es decir, si goza o no de carácter o fuerza de "cosa juzgada" - o de "res judicata" en el aforismo latino -).
2.1 Cosa juzgada formal. Habrá dicho caso, cuando el particular afectado ya no pudiere impugnar el acto administrativo por haberse agotado los recursos.
2.2 Cosa juzgada material. Es cuando las instancias administrativas y judicial, atadas a sus propias resoluciones, no puedan más revocarla ni total ni parcialmente.
3. TRES OPINIONES DE DOCTRINARIOS
Según Fritz Fleiner, un prestigioso doctrinario alemán del siglo XX, “…un acto administrativo contra el interés público es insubsistente…” (Fleiner, Fritz: “Instituciones de Derecho administrativo”. Barcelona: Labor, 8ª ed.).
Asimismo, el especialista argentina, profesor Juan Cassagne, ha aseverado: “…en el acto administrativo unilateral, es inmutable, irrevocable o estable…”, es decir, no existe una sola regla (Cassagne, Juan Carlos: “Derecho administrativo”. Buenos Aires: Coodeces, tomo I).
En esto último, “la contraposición es más aparente que real, al punto que pudiera consistir simplemente en que lo que para unos es la regla, para otros es la excepción…” (Villagra Maffiodo, Salvador: “Principios de Derecho administrativo”. Asunción: Llamas).
4. PRINCIPIOS RECTORES PARA LA REVOCACIÓN.
Los principios administrativos rectores de la revocación de los actos son cuatro:
4.1 La prevalencia del interés público sobre el interés particular, y así mismo lo establece la Carta Magna vigente (art. 128º, C.N.).
4.2 La cosa juzgada (“res iudicata”) y el acto administrativo, que consiste en el amparo otorgado por la fuerza o el imperio de “cosa juzgada”, con respecto de los actos administrativos determinados, dando así, seguridad jurídica plena a todos sus efectos.
4.3 Diferencias entre el “acto administrativo reglado” y el “acto administrativo discrecional”. Refiere a la vinculación de la Administración con la ley, en cuanto esta le ordena o faculta un mandato o prohibición expresamente, y le faculte cierto arbitrio (oportunidad o conveniencia).
4.4 La distinción de los actos de ejecución única y de ejecución sucesiva. Es decir, se trata de aquellos que agotan sus efectos de una sola vez (por tanto, su revocación posterior será necesariamente retroactiva), y los de ejecución sucesiva, cuyos efectos se prolongan en el tiempo (si se revocare, puede afectar solamente los efectos futuros y no los ya cumplidos, los que, eventualmente, quedarían firmes).
5. ESQUEMA DE LA REVOCABILIDAD, SEGÚN VILLAGRA MAFFIODO.
En efecto, el esquema está basado en el cuadro referido a la Revocabilidad o no de los actos administrativos, los cuales divide en Actos reglamentarios y Actos individuales, y estos últimos, subdivididos a su vez, en Irregulares y Regulares.
Los actos individuales irregulares pueden ser Nulos y Anulables.
Los actos individuales regulares son los Reglados y Discrecionales. Son Reglados de dos clases: de ejecución única y y de ejecución sucesiva. Los actos individuales regulares discrecionales son varios, según se verá.
Los actos administrativos, según el citado prestigioso autor e investigador compatriota, experto en Derecho administrativo, en su libro de consulta y estudio hasta hoy día en las aulas de la Facultad de Derecho de la U.N.A. y de muchas otras instituciones superiores, se resume así:
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| FUENTE: Villagra Maffiodo, 1981: 105 y sgts. |
6. LOS ACTOS REGLAMENTARIOS.
Los actos reglamentarios son aquellos actos jurídicos de alcance general.
Los efectos de los actos reglamentarios, una vez expedidos como actos administrativos, son revocables por derogación reglamentaria (si fuera total) o por abrogación (si fuese parcial).
En ambos casos, tienen efecto ex nunc, desde la iniciación o perfeccionamiento del acto, por tanto, no tiene efecto retroactivo.
7. LOS ACTOS INDIVIDUALES REGLADOS.
Los actos individuales reglados pueden ser de dos clases: los de ejecución única y los de ejecución sucesiva.
7.1 Actos individuales reglados de ejecución única. Por ser de esta naturaleza, deben ser irrevocables, debido a la invariabilidad del supuesto de hecho y el carácter definitivo de la decisión administrativa, exactamente como en la “res iudicata” del derecho común. El doctor Villagra, menciona como ejemplo, la liquidación de un impuesto determinado, que pagada, agota todos sus efectos.
7.2 Actos individuales reglados de ejecución sucesiva. Se menciona que los mismos, deben ser irrevocables, porque, habiéndose pronunciado la autoridad sobre la procedencia del supuesto de hecho, la seguridad jurídica exige que no se la pueda cambiar posteriormente, por ejemplo, por un cambio de criterio o de interpretación sobre aquello que ya se hallaba resuelto. El profesor Villagra, brinda un ejemplo claro: el caso de la jubilación otorgada, precisamente, por el cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente de la misma.
8. LOS ACTOS INDIVIDUALES DISCRECIONALES.
Los actos individuales discrecionales son los que el administrador efectúa por facultaciones legales específicas, en ciertos ámbitos y circunstancias, en las que no se puede prever los casos y efectos en la gestión administrativa, siempre y cuando se responsabilice a aquel actor.
Los actos individuales discrecionales, son: los de ejecución única para situaciones invariable, los de ejecución sucesiva para situaciones invariables y los actos discrecionales para circunstancias variables.
8.1 Actos individuales discrecionales de ejecución única, para situación invariable. Los ejemplos son raros. La razón de la irrevocabilidad de ellos, es la seguridad jurídica, por supuesto. Un ejemplo sería la graduación de una multa, entre un mínimo reglamentario o legal y un máximo, cuyo monto o gravamen no podría ser agravada por simple cambio de criterio ya fijada y pagada.
8.2 Actos individuales discrecionales de ejecución sucesiva, para situación invariable. Los mismos son revocables, con efecto ex nunc. Prevalece el interés público, como en el ejemplo de la licencia concedida para la exhibición de una película que, por cambio de criterio de la autoridad, pudiera ser retirada en caso de necesidad.
8.3 Actos individuales discrecionales para circunstancias variables. También es revocable. Se lo nota en el ejemplo, por el que se otorga permiso de ocupación de determinado bien de dominio público, como a las de las estaciones de servicio ubicadas al margen de las autopistas o rutas internacionales.
Entonces, con la única excepción de la “declaración de nulidad” (con efecto “ex tunc”), la REGLA GENERAL es que EL ACTO ADMINISTRATIVO ES IRREVOCABLE, porque no puede ser suprimido de raíz, como si no hubiese existido, ni tampoco se pueden suprimir sus efectos ya producidos.
9. OTRAS VARIANTES DE LA REVOCABILIDAD.
Existen otras variantes, relativas a la revocabilidad del acto administrativo, y que son las siguientes:
9.1 La revocación a favor del particular: excepciones. Todas las anteriores hipótesis contemplan la revocación del acto administrativo en perjuicio del particular.
En principio, si fuera a su favor, el acto administrativo es revocable, siempre y cuando no concurran las siguientes excepciones:
9.1.1 Facultades vinculadas, irrenunciables (ejemplo: los tributos);
9.1.2 Violación del principio de igualdad (artículos 47º al 49º, C.N.); y,
9.1.3 Que no afecte derechos de terceros.
9.2 Cambio sobreviniente en la legislación. Cuando se cambia una norma hasta entonces vigente, incluso con efecto retroactivo a favor del particular, si le fuera más favorable al obligado.
10. CADUCIDAD.
Otra causa de extinción, que debe confundirse con la revocación, es la caducidad.
Ella puede sobrevenir por acataiento de una condición extintiva, o por el incumplimiento de un cargo impuesto en el mismo acto administrativo (un ejemplo, es la caducidad de la adjudicación de un lote de terreno por INDERT-IBR, por no ocuparlo ni cultivarlo el beneficiario personalmente).
Puede tener normalmente efecto ex nunc, pero puede ser ex tunc (como en la declaración de nulidad, si la ley, en vista de la gravedad de la trasgresión, ha querido darle, ex profeso, ese efecto).
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
– Cassagne, Juan Carlos: “Derecho administrativo”. Buenos Aires: Coodeces, tomo I
– Constitución Nacional del Paraguay (1992).
– Fleiner, Fritz: “Instituciones de Derecho administrativo”. Barcelona: Labor, 8ª ed.
– Villagra Maffiodo, Salvador: “Principios de Derecho administrativo”. Asunción: Llamas (1981).
